Organización territorial

El Estado Español se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (Art. 137 de la Constitución Española). De este modo, España tiene tres Administraciones Públicas:

• Administración General del Estado
• Administración Autonómica
• Administración Local.

En los artículos 148 y 149 de la Constitución se establece el reparto de competencias entre el Estado Español y las comunidades autónomas, de manera que el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias relacionadas directa o indirectamente con el Control Oficial:

1. Relaciones internacionales.
2. Administración de Justicia.
3. Legislación penal, legislación procesal.
4. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
5. Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
6. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad.
7. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
8. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas.
9. Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas.

Las Comunidades Autónomas asumen competencias en las siguientes materias relacionadas directa o indirectamente con el control oficial:

1. Organización de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
3. La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
4. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
5. Sanidad e higiene.
6. Defensa de los intereses de los consumidores y usuarios.

La Administración Local se compone de provincias y municipios. Cada una de las provincias que componen las comunidades autónomas constituye una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. En lo relativo a los municipios, éstos gozan de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.

Las materias no atribuidas expresamente al Estado en la Constitución podrán corresponder a las comunidades autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponde al Estado cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las comunidades autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal es, en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades autónomas.

En este contexto cabe destacar las competencias desarrolladas en los Estatutos de las Comunidades Autónomas en las materias correspondientes a la industria agroalimentaria. Y en sentido contrario la competencia exclusiva del Estado en el ámbito de las Denominaciones de Origen e Indicaciones Geográficas Protegidas de ámbito territorial supraautonómico.

Organización sectorial

En la Administración General del Estado, la gestión de cada una de sus competencias se realiza mediante la división en Ministerios.

Cabe destacar en este sentido la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno, en la que se establecen entre otros aspectos, la composición, organización y órganos de colaboración y apoyo del Gobierno, sus normas de funcionamiento y de delegación de competencias. En su artículo 2 del Capítulo I “Gobierno, composición, organización y funciones, sobre el Presidente de Gobierno”, establece que tiene la potestad de crear, modificar y suprimir, por real decreto, los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de Estado, así como resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios. En el artículo 4 sobre los Ministros, señala que como titulares de sus Departamentos Ministeriales, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación. En el artículo 5 sobre el Consejo de Ministros, fija como función el crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos ministeriales.

A su vez es potestad del Presidente de Gobierno de España y de los Presidentes de las Comunidades Autónomas, la organización y la distribución de competencias entre los diferentes departamentos y órganos que constituyen la administración pública estatal y autonómica respectivamente. Todo esto aparece en los Reales Decretos estatales y Decretos autonómicos de organización y estructuración de la administración pública.

Si bien hay otros Departamentos con responsabilidades limitadas en el Plan, de forma general, de acuerdo con el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, las competencias para las actividades incluidas en el ámbito del Plan son las siguientes:

• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA):
  • Agricultura
  • Ganadería
  • Pesca y acuicultura
  • Calidad comercial, producción ecológica y calidad diferenciada)
  • Sanidad Vegetal
  • Importaciones de animales vivos, productos de origen animal no para consumo humano y productos destinados a alimentación animal.
• Ministerio de Consumo (MC):
  • Seguridad alimentaria a nivel de mercado interior, por la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AESAN).
  • Protección de los consumidores por la Dirección General de Consumo.
• Ministerio de Sanidad (MS):
  • Importación de alimentos, por la Subdirección General de Sanidad Exterior.

En la Administración autonómica, cada comunidad autónoma dispone de su propio marco legal en el que se establece su composición, organización y sus normas de funcionamiento. Con carácter general, la gestión de sus respectivas competencias se realiza mediante las denominadas Consejerías, que reciben diferentes nombres según la comunidad autónoma de que se trate, y que como norma general son un espejo de lo que sucede a nivel central. Habitualmente se trata de las Consejerías de Sanidad, las Consejerías de Comercio y Consumo y las Consejerías de Agricultura y Ganadería, siendo estos aspectos abordados por las Direcciones Generales de Salud Pública (DGSP), las Direcciones Generales de Consumo (DGC) y las Direcciones de Agricultura, Ganadería y/o Pesca (DGAGP), respectivamente. 

En los correspondientes Sistemas de control oficial se recogen las referencias legislativas y sitios Web que de manera detallada dan información sobre la estructura, organización y funciones de las Autoridades competentes.

Delegación de determinadas funciones

De acuerdo con lo estipulado en el Reglamento (UE) 625/2017, las autoridades competentes podrán encomendar la ejecución tanto de determinadas funciones de control oficial como de otras actividades oficiales a organismos delegados y/o personas físicas. En el Reglamento se definen las condiciones que se deben cumplir para la delegación de estas funciones diferenciando si las funciones delegadas son de control oficial u otras actividades oficiales y según se delegue en organismos o en personas físicas.

En cuanto a las obligaciones de los organismos delegados y de las personas físicas, se indica que deberán comunicar los resultados, informar sobre incumplimientos, cooperar con las autoridades.

También se indican las obligaciones de las autoridades competentes que deleguen tareas específicas entre las que se encuentran la posibilidad de hacer auditorías o inspecciones de los organismos delegados o personas físicas según sea necesario. La autoridad competente que delega podrá retirar la delegación si existen pruebas de que las funciones delegadas no se están realizando correctamente, presenta deficiencias en la adopción de medidas correctoras o haya quedado comprometidas su independencia o imparcialidad. El uso de esta posibilidad quedará reflejado en el programa de control oficial. Las delegaciones de tareas existentes aparecen reflejadas en el apartado “Control oficial de la cadena alimentaria en España”.

Órganos de coordinación

El funcionamiento de las administraciones públicas se basa actualmente en la Ley 40/2015, de 2 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público en la cual se señala como uno de los principios generales que “las Administraciones públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: K) Cooperación, colaboración, y coordinación entre las Administraciones Públicas.”

A tales efectos, en su artículo 145 indica “Los órganos de cooperación son órganos de composición multilateral o bilateral, de ámbito general o especial, constituidos por representantes de la Administración General del Estado, de las Administraciones de las Comunidades o Ciudades de Ceuta y Melilla o, en su caso, de las Entidades Locales, para acordar voluntariamente actuaciones que mejoren el ejercicio de las competencias que cada Administración Pública tiene.”

En cumplimiento de esta Ley y para conseguir una aplicación uniforme del Reglamento (UE) 625/2017, existen órganos de coordinación en los que se acuerdan, entre otras cuestiones, los procedimientos, programas de control, guías y criterios homogéneos de interpretación normativa.

Los órganos de coordinación pueden tener carácter específico o general. A su vez, éstos pueden ser interterritoriales, es decir, que están integrados por Ministerios y organismos de CCAA dentro del mismo ámbito competencial, o bien interterritoriales e intersectoriales, que además incluyen todas las competencias de los distintos órganos en la cadena alimentaria. También existen foros en los que participan el sector empresarial y los consumidores.

Los acuerdos adoptados en estos órganos de coordinación no tienen inicialmente un carácter jurídico vinculante, aunque, al plasmar acuerdos técnicos y adoptarse por consenso, se aplican igualmente a través de las herramientas correspondientes.  En caso de considerarse necesario, o ser así preceptivo por seguridad jurídica para los ciudadanos, son elevados para su aprobación al órgano superior correspondiente o se aprueba la normativa específica, de ámbito estatal o autonómico.

Los órganos de coordinación de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas en los distintos ámbitos competenciales incluidos en este Plan se detallan en el apartado “Control oficial de la cadena alimentaria en España”.

Obligaciones del personal al servicio de las administraciones públicas

Las personas que trabajan en las administraciones públicas españolas se denominan empleados públicos, y sus derechos y deberes y códigos de conducta se encuentran recogidos en el Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

Existen empleados públicos en todos los niveles de la administración: en la Administración General del Estado, en las comunidades autónomas y en las entidades locales. El número de empleados implicados en el control oficial, tanto puestos directivos, como inspectores, auxiliares y empleados de laboratorio, se detalla cada año en el Informe anual de resultados del PNCOCA.

• Código de conducta. Independencia y ausencia de conflicto de intereses

El personal que lleve a cabo los controles oficiales no deberá estar sometido a conflicto de intereses según se menciona en el Reglamento (UE) 625/2017. Dicho personal pertenece a la Administración pública y por tanto está sometido al cumplimiento del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público.

En el Estatuto Básico del Empleado Público, cabe destacar el artículo 52 donde se establece que “Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes”.

La actuación de los empleados públicos debe perseguir la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamenta en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.

Así mismo, se ajustan en su actuación, a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que prestan sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos. Su conducta se basa en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda acción que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

Además se deben abstener en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público. Así como tampoco contraer obligaciones económicas ni intervenir en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.

No pueden aceptar ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas. Ni tampoco pueden influir en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

• Transparencia y confidencialidad

Las autoridades competentes que realicen actividades de control oficial mantendrán un elevado nivel de transparencia, conforme se recoge en el artículo 11del Reglamento (UE) 625/2017.  Con esta finalidad se pondrá a disposición del público información pertinente sobre la organización y la realización de los controles oficiales.

Con el fin de mantener un nivel elevado de transparencia en las Administraciones Públicas españolas, se dictó la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos así como las consecuencias derivadas de su incumplimiento.

El personal que lleve a cabo labores de control oficial deberá actuar con transparencia, todo ello sin menoscabo del principio de confidencialidad, secreto profesional y las normas de protección de datos de carácter personal.

Para llevar a cabo este cumplimiento, se publican tanto en las páginas Web de autoridades competentes centrales como autoridades autonómicas, aquella información que resulta de interés para el público en general.

Por lo que respecta a la confidencialidad, el Real Decreto Legislativo 5/2015 establece que el personal que lleve a cabo actividades de control guardará secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrá la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

Sobre esta cuestión el Real Decreto 1945/1983, también regula que los inspectores están obligados de modo estricto a cumplir el deber de sigilo profesional. El incumplimiento de este deber será sancionado conforme a los preceptos del Reglamento de Régimen Disciplinario de las Administraciones Públicas donde presten sus servicios y con carácter supletorio en el de los Funcionarios Civiles del Estado.